Contributo alla definizione della materia «turismo». Promozione e organizzazione tra governance e dirigismo regionale

Come noto, la peculiarità della materia turismo consiste nel suo tessuto connettivo fatto da entità private. Ma, il grande interesse del pubblico sul «turismo» in funzione di sviluppo economico porta ad affermare che siamo di fronte ad una materia dove confluiscono interessi di natura privatistica e di natura pubblicistica. Tale presupposto influisce in ciascuno dei tre filoni di ricerca toccati in questo saggio: a) circa la definizione della materia che ha iniziato ad imporsi con i primi trasferimenti delle funzioni amministrative del 1972, data la competenza di natura concorrente Stato/Regioni, lo Stato ha definito la materia come quella riguardante «la programmazione, la promozione e l’organizzazione del turismo, nonché l’accoglienza del turista». Nella l. n. 217/1983 (I legge-quadro) tali contenuti sono diventati oggetto dei principi fondamentali ivi presenti. Con le c.d. riforme Bassanini, ed in particolare con il d.lgs. n. 112/1998, si è assistito ad una svolta. Infatti, la nuova definizione di turismo si spinge fino ad inglobare ogni attività pubblica o privata e la materia viene conseguentemente inserita nel settore organico «sviluppo economico e attività produttive». Con la l. n. 135/2001 (II legge-quadro) la componente privata è diventata una presenza costante sino ad essere immettessa nel circuito della governance regionale di cui si è cercato di dare conto. Si sa che la riforma costituzionale del 2001 ha eleva la materia al rango di competenza residuale e da questo momento le Regioni si sono potute dire libere di definirne i contenuti. Va rilevato, tuttavia, che dal 2003 la Corte costituzionale ha affermato l’opportunità della permanenza di un intervento legislativo dello Stato (c.d. chiamata in sussidiarietà) dal momento che il turismo è fondamentale per l’economia italiana e l’eccessiva varietà dell’offerta turistica ha bisogno di un momento di sintesi. b) Circa gli elementi di novità sul piano delle fonti, da tempo la produzione normativa in materia non è più monopolio dello Stato. Ma con la l. n. 135/2001 il legislatore si è spinto davvero ai limiti della costituzionalità avendo decentrato persino la decisione relativa ai principi fondamentali attraverso un processo concertativo Stato/Regioni/operatori privati, assicurando così l’effettività dei principi stessi. c) Quanto alla nuova organizzazione amministrativa regionale e locale, anche qui si registrano delle novità se si prende come criterio analitico la presenza o meno dell’«agenzia regionale di promozione turistica». Da questo punto di vista si è rilevato che le due macro categorie - ‘agenzia si/no’ - sono pervase da maggior o minore dirigismo regionale a dipendere dal grado di apertura verso il privato. Il modello dove si è determinata la massima conformazione pubblica è quello ancorato alla vecchia figura dell’APT (nella Regione Campania e, in qualche misura, anche nella Regione Toscana), mentre il modello dove il dirigismo è sembrato quasi dissolversi perché l’organizzazione locale è stata lasciata alla disponibilità dei sistemi turistici (c.d. regolazione pluralistica a multilevel system) lo si è individuato nelle Regioni Calabria, Lombardia, Marche e Molise. Nel mezzo sono state collocate tutte le altre Regioni dotate di agenzia centrale o di agenzie decentrate a componenti miste pubblico/private.