Il diritto d’asilo nel nuovo patto europeo. Profili costituzionali

The essay illustrates the complex provisions of the nine regulations and the directive approved in 2024 that make up the European Pact on Migration and Asylum assessing their merits, legitimacy and prospects for implementation in Italy. It begins with a comprehensive overview of the Pact, describing it as an incomplete reform of the European asylum system that introduces a form of inverted solidarity among Member States. This arrangement increases the burden on countries of first arrival, such as Italy, without effectively addressing the system’s structural dysfunctions or ensuring genuine regulation of migration and asylum within the EU. The paper then examines the new European legislation regarding the right to asylum, within the constitutional, international, and European context. The framework confirms the right to asylum as a fully subjective right to enter and reside in the territory of the State and establishes the conditions to exercise this right. These provisions reaffirm the distinction between provisional and permanent asylum and give States the power to impose restrictive measures on the personal freedom of asylum seekers during the provisional asylum phase, in case of suspected abuse of the right to asylum. This allows for restrictions on personal freedom and freedom of movement and residence to exercise a constitutional right (to asylum or defense), establishing residence and detention obligations. The constitutional aspects of these obligations are explored, highlighting the ambiguous legal nature of asylum seeker detention under EU law. The paper also highlights the blurred distinction between the existing EU rules on temporary protection (which remain intact) and the new EU rules providing for derogations in the event of a crisis. It then examines the new regulation on the recognition and content of international protection qualifications, noting its persistence, modifications, and deteriorations, as well as the continuing scope for complementary protection. Regarding effective access to the right to asylum, it is noted that there is still a lack of EU rules governing entry for asylum purposes, which remains at the discretion of each Member State. However, EU framework rules are envisaged to give each State the right to participate in EU resettlement and humanitarian admission programs. These are not operational in the absence of a European Plan and the adherence of each Member State but constitute a model that could easily be extended by each Member State to other categories. It then examines the procedural obstacles to effective access to the right to asylum and the right to defense, and the restrictions on the secondary movements of asylum seekers within the EU. The paper examines the fiction of non-entry, attempting to interpret it in a manner that is partially consistent with international standards. It highlights that some EU provisions appear to violate the right to asylum and are of questionable conformity with Italian constitutional norms and therefore could not be implemented in Italian law. It thus provides a comprehensive overview of the new sources of regulation of the right to asylum envisaged at the EU level, compared to Italian law, indicating the need for national Italian implementing provisions for each of the new European legislative texts. Finally, it reviews the implementation mechanisms from the European Commission’s Common Plan to national strategies, criticizing the lack of transparency and publicity surrounding Italy’s plan. It outlines possible legislative developments and reports on initial steps and proposals being considered by the Ministry of the Interior.

Il saggio unisce illustrazione delle complesse disposizioni dei 9 regolamenti e della direttiva approvati nel 2024 che compongono il Patto europeo sulla migrazione e l’asilo e valutazioni di merito e di legittimità e si proietta sulle incerte prospettive italiane di implementazione e attuazione delle nuove norme e sui relativi profili costituzionali. Anzitutto si fa uno sguardo complessivo e sommario sui contenuti del nuovo Patto, constatando che si tratta di una riforma incompleta del sistema europeo di asilo che prevede forme di solidarietà rovesciata tra gli Stati e che perciò la ripartizione delle responsabilità tra gli Stati aumenta gli oneri per i Paesi di primo arrivo, come l’Italia. Si constata anche che il Patto non sembra porre rimedio al malfunzionamento del sistema europeo di asilo ed anzi pare assai dubbio che le nuove norme riescano davvero a regolare la migrazione e l’asilo nella UE. Si passa poi ad esaminare le nuove norme europee di fronte al diritto di asilo, ricordando il contesto costituzionale, internazionale ed europeo in cui si inserisce il Patto: esse confermano il diritto di asilo come diritto soggettivo perfetto di ingresso e soggiorno al territorio dello Stato e stabiliscono le condizioni per l’accesso al diritto di asilo. Le disposizioni ribadiscono la distinzione tra asilo provvisorio e asilo definitivo e danno agli Stati la facoltà di prevedere misure restrittive della libertà personale del richiedente durante la fase dell’asilo provvisorio, in presenza di sospetti di abuso del diritto di asilo. Ciò consente restrizioni alla libertà personale e alla libertà di circolazione e soggiorno allorché lo straniero vuole esercitare un diritto costituzionale (di asilo o di difesa), prevedendosi obblighi di dimora e trattenimenti, dei quali si approfondiscono i profili costituzionali. Si rileva anche l’incerta distinzione tra le norme UE (previgenti che restano intatte) sulla protezione temporanea e le nuove norme UE derogatorie in caso di crisi. Si esamina poi il nuovo regolamento sul riconoscimento della protezione internazionale, rilevandone continuità, modifiche, peggioramenti e il perdurante spazio per la protezione complementare. Circa l’effettivo accesso al diritto di asilo si osserva che perdura la mancanza di norme UE sulla disciplina degli ingressi per richiesta di asilo, che resta nella discrezionalità di ogni Stato. Si prevedono, tuttavia, norme UE quadro per dare ad ogni Stato la facoltà di partecipare a programmi di reinsediamento e per l’ammissione umanitaria, che non sono operative in mancanza di un Piano europeo e dell’adesione di ogni Stato, ma costituiscono un modello che ben potrebbe essere esteso da ogni Stato ad altre categorie. Si esaminano poi gli ostacoli procedurali all’effettivo accesso al diritto di asilo e al diritto alla difesa e le restrizioni ai movimenti secondari degli asilanti nella UE. Si approfondisce la finzione di non ingresso, della quale si tenta un’interpretazione in parte conforme alle norme internazionali. Si rileva così che alcune norme UE appaiono contro il diritto di asilo e di dubbia conformità con le norme costituzionali italiane e perciò non potrebbero ricevere attuazione nell’ordinamento italiano. Si giunge così ad indicare per ognuno dei nuovi testi normativi europei le necessità di norme nazionali di implementazione e di attuazione. Si esaminano infine i procedimenti di implementazione delle nuove norme, dal piano di attuazione comune della Commissione europea ai piani nazionali, criticando la mancata pubblicità del piano italiano e la mancata trasparenza nella sua realizzazione, ipotizzando la successiva normazione italiana e si dà conto di alcuni preparativi e ipotesi di implementazione attuati dall’Amministrazione del Ministero dell’interno.