L'amministrazione imparziale

Il principio di imparzialità, enunciato dall'art. 97 della Costituzione insieme al principio di buon andamento, ha conosciuto negli ultimi venticinque anni uno sviluppo inedito nella legislazione ordinaria. In particolare si è assistito a una significativa attenzione da parte del legislatore all’imparzialità dell’amministrazione nella sua dimensione organizzatoria. Si collocano in questa prospettiva tanto le riforme amministrative degli anni Novanta del secolo scorso, volte a realizzare l’imparzialità in senso oggettivo (ossia una più netta distinzione tra politica e amministrazione), quanto i più recenti tentativi di rafforzare la c.d. imparzialità soggettiva dei pubblici dipendenti e dei dirigenti in modo particolare. Qual è l'effetto sull'amministrazione derivante dall'applicazione di queste discipline? Il saggio si propone di fornire una risposta a questa domanda. Lo studio è articolato in quattro capitoli. Nel primo viene operata una ricognizione in ordine alle diverse possibili declinazioni dell’imparzialità nell’organizzazione amministrativa. Tre, in particolare, sono le dimensioni che vengono esaminate. In primo luogo, la disciplina speciale del pubblico impiego, che costituisce storicamente la prima modalità per realizzare l’imparzialità dell’organizzazione. In secondo luogo si esamina la distribuzione delle funzioni tra i diversi organi all’interno dell’organizzazione, con particolare attenzione alla distribuzione delle funzioni tra organi amministrativi professionali e organi elettivi o politici. In terzo luogo, si esamina il modello dell’amministrazione indipendente che rappresenta la modalità organizzatoria capace di realizzare nel modo più radicale la separazione tra politica e amministrazione. Ciascuno di tali profili è esaminato anche in comparazione con altri ordinamenti. In particolare, per quanto riguarda la disciplina del pubblico impiego viene preso come termine di paragone lo statuto della fonction publique in Francia. Per quanto concerne la distribuzione delle funzioni viene invece presa in considerazione la separation of functions del procedimento amministrativo statunitense. Infine, per quanto riguarda il modello delle autorità indipendenti, l’attenzione si concentra, più che su profili di comparazione, sull’Autorità Nazionale Anticorruzione la quale rappresenta per molti versi una specificità propria dell’ordinamento italiano. Il secondo capitolo prende in considerazione il principio di imparzialità in senso oggettivo, vale a dire la separazione/distinzione tra politica e amministrazione. Com’è noto, la riflessione intorno a questo principio è stata condizionata soprattutto dall’introduzione sul piano legislativo di varie forme di spoils system, ossia di meccanismi di decadenza automatica dall’incarico dirigenziale in corrispondenza con il mutamento del vertice politico. La particolare attenzione che giustamente la dottrina ha dedicato a questo specifico profilo, tuttavia, ha talvolta messo in ombra il problema più generale del rapporto tra politica e amministrazione o, se si vuole, del rapporto tra il modello dell’art. 95 e quello dell’art. 97 della Costituzione. Tale problema generale certamente comprende il tema dello spoils system, ma non si esaurisce affatto in esso. Pertanto, la prospettiva dell’indagine condotta in questo capitolo è soprattutto quella di esaminare la copiosa giurisprudenza costituzionale (anche) sullo spoils system con l’obiettivo di indagare a quali condizioni, nella costituzione materiale, l’imparzialità possa costituire un fattore di legittimazione autonoma dell’amministrazione rispetto alla politica. È questo, infatti, il profilo centrale, che segna la differenza tra il modello dell’amministrazione apparato servente del Governo (ex art. 95 Cost.) e quello dell’amministrazione autocefala (ex art. 97 Cost.). Il terzo capitolo esamina il principio di imparzialità in senso soggettivo e, pertanto, lo studio si concentra in particolare sull’esame della legislazione anticorruzione, sulla prima prassi applicativa da parte dell’ANAC e sulla relativa giurisprudenza amministrativa. Questa parte dello studio evidenzia le contraddizioni insite nel dettato normativo ed esamina altresì, in chiave critica, la regolazione operata dall’ANAC. Soprattutto, poi, anche su questo versante, l’obiettivo più generale dell’indagine riguarda la possibilità e i limiti di una legittimazione autonoma dell’amministrazione sulla base della sua imparzialità. Nel quarto capitolo, infine, si discutono i risultati della ricerca, esaminando innanzitutto analogie e differenze in relazione ai contesti di “crisi” da cui hanno avuto origine le norme sull’imparzialità in senso oggettivo e in senso soggettivo per giungere, infine, a formulare alcune considerazioni di carattere più generale circa gli esiti di questo processo di progressivo rafforzamento dell’imparzialità nell’organizzazione amministrativa. Più in particolare, nel quarto capitolo si evidenziano gli esiti dell’indagine sia con riferimento all’imparzialità oggettiva sia con riferimento all’imparzialità soggettiva. In relazione alla prima prospettiva, lo studio perviene alla conclusione che dalla giurisprudenza costituzionale emerga qualcosa di più della semplice fissazione di un limite negativo al legislatore nella individuazione degli incarichi dirigenziali che possono essere attribuiti su base fiduciaria (spoils system). In particolare, dalla giurisprudenza della Corte si ricava una declinazione in positivo del corretto ordine di rapporti tra politica e amministrazione. Tale ordine si fonda non sulla logica fiduciaria (che pure è ammessa entro certi limiti), ma sulla – ben diversa – logica del buon andamento, ossia, in sintesi, sulla valutazione dei risultati conseguiti. In altri termini, una legittimazione dell’amministrazione autonoma da quella che deriva dalla politica si fonda sui risultati che la p.a. stessa è in grado di conseguire. Al riguardo, tuttavia, lo studio evidenzia il fallimento pratico di questa prospettiva e, soprattutto, la progressiva torsione che l’istituto della responsabilità dirigenziale ha subìto fino al punto di essere ridotta a una responsabilità per comportamento. In relazione alla seconda prospettiva (imparzialità soggettiva), lo studio evidenzia tanto le problematiche derivanti dall’introduzione di un’amministrazione parallela al Governo – l’ANAC – immaginata come garante ultimo dell’imparzialità dell’amministrazione, quanto le incoerenze e le contraddizioni pratiche che emergono dalla prima applicazione delle normative anticorruzione. L’analisi svolta, in particolare, mostra i limiti di una legislazione particolarmente pervasiva e, nello stesso tempo, largamente imprecisa nei suoi contenuti, con l’effetto di determinare cortocircuiti logico-giuridici di assai difficile soluzione. Dalla combinazione dei risultati dello studio sui due fronti oggetto di esame la conclusione che si ricava è quella di un’amministrazione “strabica”: infatti, mentre l’imparzialità oggettiva, per effetto della mancata attuazione di una reale responsabilità per i risultati, è recessiva, l’imparzialità in senso soggettivo si espande, grazie alla normativa anticorruzione e all’azione dell’ANAC. Questi opposti movimenti, tuttavia, convergono verso il medesimo risultato, ossia quello di un’amministrazione da un lato sempre meno responsabilizzata nel soddisfacimento degli interessi della collettività e, dall’altro lato, sempre più concentrata sulla propria organizzazione interna. Per effetto di tali cambiamenti il fondamento della legittimazione autonoma dell’amministrazione si trasforma: esso non è più individuato nella capacità dell’amministrazione di assicurare i risultati, quanto piuttosto nell’integrità della sua organizzazione. Tale fondamento, tuttavia, è estremamente fragile ed è fonte di equivoco nella misura in cui contribuisce a rafforzare una concezione autoreferenziale dell’amministrazione: questa, invece di essere funzione, ossia cura degli interessi della collettività, si giustifica – in definitiva – per se stessa. All’esito di questo percorso, dunque, lo studio suggerisce la necessità di una riscoperta del principio di buon andamento come necessario correlato del principio di imparzialità.