Dalla segretezza all'accessibilità totale: la nuova disciplina della trasparenza amministrativa

This essay aims to analyze theoretical basis, scope and evolution of the principle of transparency in public administration, as well as the role it undertakes in the prevention of corruption and illegality within the public authority. By examining the notion of transparency in public administration (in all its different aspects), putting it in its historical context and by investigating the evolution of the relationship between Citizen and Authority, this essay shows how the topic is subject to continuous progression in the light of an increasing technological development. Recent reforms have sparred significant advancements: the regime of confidentiality has been replaced by the right of access to procedures; the extension of the obligation to publish (even online) has now given ground to civic access and the complete disclosure of a big quantity of information, about both the structure and the functioning of the public administration. A long history of general and specific regulations – coming from local, regional, national, European and International entities – lays behind the legislation development. The fragmentary law-making process has generated an irregular level of enforcement in this field, as well as many attempts to avoid or delay the implementation of this discipline. Transparency and corruption are strictly connected, the essay demonstrates. The first implies the safeguard of the citizen against specific abuses by the public administration and the guarantee of a fair outcome by the administrative apparatus. Transparency, intended as diffuse knowledge of “public” documents and data, appears to be an effective tool to fight corruption and prevent illicit behaviors within the governing bodies. Besides the know difficulties to settle for a common definition of corruption, caused by different historical, social and cultural idiosyncrasies and to its multi-layered nature, uncertainties also surround the definition of its extension, as well as its symptomatic displays and measuring techniques. After an initial period, in which our juridical system preferred to give repressive answers to the phenomenon, a wider notion of corruption has progressively gained importance, linked to the awareness of its high penetration within the country’s apparatus. A penetration that has been hard to quantify but has been massive indeed. This has pushed insiders to prefer a more integrated approach to the matter, able to alternate punishment and prevention. Suggestions coming from European and international bodies have been fundamental in this process. The role of transparency as tool to prevent corruption is unmistakable, especially after L. n. 190/2012 (“Legge Severino”) and D. Lgs. n. 33/2013 (“T.U. Trasparenza”), amended by D. Lgs. n. 97/2016, entered into force. This set of laws give citizens a supervising role over the acts of the public administration. The effectiveness of the above-mentioned reforms will have to be judged in the medium term. The ability of the public servants to fully understand the new guidelines and the core principles behind the reform will be crucial, especially since they will be prompted to simplify and adjust the bureaucratic language with the aim of helping the citizen to have a better understatement of the public administration.

Il presente lavoro si pone l’obiettivo di analizzare il fondamento teorico, l’evoluzione e l’attuale portata del principio di trasparenza amministrativa, nonché il ruolo che esso assume nel moderno sistema di prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella P.A.. L’analisi della nozione di “trasparenza amministrativa” (e delle diverse forme in cui si realizza), la chiarificazione storico-culturale del concetto, nonché l’approfondimento dell’evoluzione del rapporto tra Autorità e Cittadino, anche alla luce del crescente sviluppo tecnologico e informatico, mostrano come la tematica sia in continuo mutamento. È da registrare il passaggio dal regime del segreto al diritto di accesso procedimentale, dall’estensione degli obblighi di pubblicazione (anche on line) all’introduzione dell’istituto dell’accesso civico, fino alla total disclosure del maggior numero di informazioni inerenti alla struttura e al funzionamento delle PP.AA. realizzata con le recenti riforme. Sul tema, con rilevanti implicazioni sul piano costituzionale, ha influito una serie di disposizioni generali e specifiche, di diversa provenienza (locale, regionale, nazionale, europea e sovranazionale), succedutesi nel tempo e in modo frammentario: tanto ha causato un disomogeneo livello di applicazione della disciplina in materia, nonché diversi tentativi di elusione o ritardi nell’adeguamento alla stessa. È emerso, sotto altro profilo, lo stretto legame tra trasparenza e corruzione. La trasparenza ha infatti visto unire ai profili, inizialmente prevalenti, della tutela del cittadino contro atti e comportamenti delle PP.AA. lesivi delle proprie situazioni giuridiche soggettive, gli aspetti della garanzia dell’imparzialità del risultato dell’azione amministrativa. Intesa oggi come conoscenza diffusa di dati e documenti “pubblici”, essa appare anche un efficace strumento in materia di lotta alla corruzione e di prevenzione della cd. maladministration. Al di là delle difficoltà definitorie del fenomeno corruttivo, certamente dovute alle molteplici sensibilità storiche, sociali e culturali, nonché al carattere multilivello e multidisciplinare dello stesso, si registrano incertezze anche quanto ad estensione, indici sintomatici e tecniche di misurazione. L’analisi mostra come, nel nostro ordinamento, dopo un primo periodo in cui si è preferito dare risposte di tipo repressivo/penalistico, si sia progressivamente affermata una nozione di corruzione più ampia di quella penalistica, unitamente alla consapevolezza dell’effetto altamente diffusivo della corruzione sull’intero sistema Paese, difficile da quantificare con esattezza ma di certo ingente. Tanto ha spinto gli addetti ai lavori, anche grazie alle indicazioni provenienti da organismi europei ed internazionali, a prediligere un approccio di tipo integrato che alterna agli strumenti penalistici misure e rimedi di tipo preventivo. Evidente è allora il ruolo della trasparenza quale strumento chiave nella prevenzione della corruzione, specialmente a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 190/2012 (cd. “Legge Severino”) e del D. Lgs. n. 33/2013 (cd. “T.U. Trasparenza”), come modificato dal D. Lgs. n. 97/2016, che attribuiscono al cittadino il ruolo di supervisore/controllore sociale dell’agire del potere pubblico. L’efficacia e l’effettività delle riforme suddette andrà necessariamente misurata nel medio periodo, soprattutto tenendo conto della capacità, da parte degli stessi operatori della P.A., di comprendere appieno i nuovi principi ispiratori della riforma, dandovi applicazione secondo criteri di semplificazione e revisione dello stesso linguaggio, così da favorire una piena conoscenza dell’azione amministrativa.